L’obstacle du système foncier Sénégalais pour le développement des énergies renouvelables: cas des biocarburants au Sénégal

Dr. Abdoul Aziz Sow
Docteur d’Etat en Droit Public
Université Gaston Berger de Saint Louis
Sénégal
azizdabakhsow@yahoo.fr
Mai 2011



Introduction
Défini comme étant tout ce qui est sur la terre et sous la terre, le foncier est à la base de tout développement. La terre nous disaient nos grands parents ne ment pas ; elle vous rend toujours ce que vous lui avez prêté. Prêter à la terre revient à investir sur la terre, l’exploiter rationnellement. Les systèmes fonciers sont en réalité les moteurs des politiques de développement ; d’où la nécessité de faire le bon choix. Plusieurs modèles existent certes, certains plus éprouvés, ont montré leur pertinence dans certaines zones de la planète. Mais les pays sous-développés ont, au-delà du simple impératif d’asseoir un système formel de gestion des terres, l’obligation d’assurer la sécurité alimentaire. Un impératif qui, s’il n’est pas solutionné, peut être à la base de conflits acerbes entres décideurs et citoyens ou entre société civile et pouvoir politique. Dans une dynamique de recherche de solutions pour l’amélioration des conditions de vie des populations, l’énergie semble avoir été la meilleure trouvaille. Cette énergie, quelque soit sa source a baissé l’asservissement de l’homme en rendant ses activités plus aisées, plus rapide ; tandis que son confort est devenu plus moderne. En atteste la lumière, la télévision, l’internet, le téléphone, le gaz, le carburant etc. Toutes ces applications étaient fondées au départ sur des énergies non renouvelables dérivées principalement des hydrocarbures, tels que le pétrole, le gaz naturel, et les huiles.
Cependant, les rapports entre l’homme et la science ont connu trois étapes (3) qui expliquent aujourd’hui la nécessité de se tourner vers les énergies renouvelables : il s’agit du temps de la certitude, du temps du doute et du temps de l’incertitude. En effet, au départ, l’homme faisait tellement confiance à la science qu’il a suivit aveuglément ses découvertes au service du productivisme. Ensuite l’homme a commencé à douter de la science lorsque ses premiers méfaits ont commencé à s’abattre sur l’homme (grandes catastrophes industrielles, bombe atomique, dégradation de l’environnement et des ressources naturelles etc.). Enfin, la phase de l’incertitude sera initiée avec la multiplicité des grandes catastrophes naturelles (séisme, crises économiques et écologiques etc.) avec tous ses corollaires en termes de mouvements sociaux, d’inégalités, de pauvreté, de discrimination, de conflits etc. C’est dans cette dernière phase de l’incertitude que nous nous situons en 2011.
La phase est critique certes, mais des solutions sont possibles. Le Sénégal, qui présente le même visage que la plupart des pays africains, est confronté à ce défi énergétique qui l’a poussé, depuis quelques années, à se lancer dans la recherche et la promotion des énergies renouvelables. C’est ainsi que dans le respect des objectifs du millénaire pour le développement (OMD), le Sénégal a mis en place un cadre institutionnel (ministère des biocarburants), juridique (Loi 2010-21 du 20 décembre 2010 d’orientation sur les énergies renouvelables) et politique (Stratégie Nationale de développement des énergies renouvelables pour la lutte contre la pauvreté). Tous ces choix ont eu pour effet de donner une place de choix à ces énergies, disponibles et capables de combler les gaps énergétique. Cependant, dans le cadre de la mise en place de cette nouvelle politique, surtout pour le développement de la biomasse et en particulier des biocarburants, un obstacle de taille s’est dressé et continuera de paralyser toute initiative si des solutions ne sont pas trouvé : il s’agit du système foncier.
En effet, le système foncier sénégalais, et plus spécifiquement du domaine national semble être inadapté au développement des énergies renouvelables (les biocarburants) à cause d’une défaillance congénitale d’insécurité foncière dans laquelle il plonge tout promoteur ou entrepreneur éventuel intéressé par le développement de ces énergies renouvelables.
Cette communication n’est qu’un prétexte pour échanger sur les lacunes du système foncier sénégalais mais aussi de proposer des pistes de réformes pour que l’éclosion des énergies renouvelables soit une réalité dans notre pays. D’où la dynamique de l’argumentaire suivant qui cherche à démontrer que le système foncier est inadapté au développement des énergies renouvelables d’une par (I), et d’autre part que le système est perfectible (II) mais doit s’accompagner d’une réforme en profondeur des autres outils juridiques pertinents susceptibles de favoriser le développement des énergies renouvelables.



I- Un système foncier inadapté au développement des énergies renouvelables
Le système foncier sénégalais se particularise par un droit d’usage sur les terres du domaine national représentant plus de 90% des terres du Sénégal (A). Ce système est incompatible avec le développement des énergies renouvelables particulièrement pour la culture des biocarburants (B).

A-Particularités du système foncier sénégalais (cas du domaine national)
Le système foncier Sénégalais se compose au plan législatif et réglementaire de différents textes qui déterminent le statut du foncier, ainsi que les conditions d’accès à une telle ressource. Au Sénégal, les terres se divisent en trois catégories :
• Le domaine national qui est constitué par les terres non classées dans le domaine public, non immatriculés ou dont la propriété n’a pas été transcrite à la conservation des hypothèques.
• Le domaine de l’Etat qui comprend le domaine public et le domaine privé qui sont les biens et droits immobiliers qui appartiennent à l’Etat.
• Le domaine des particuliers constitue les terres immatriculées au nom des particuliers.
Pour le cas du domaine national qui nous intéresse, en ce sens qu’il occupe plus de 90% des terres du Sénégal, il faut rappeler qu’au lendemain de l’indépendance, les pouvoirs publics ont mis en place un régime original d’occupation des terres, à travers la loi n° 64-46 du 17 juin 1964 relative au domaine national et ses textes d’application, notamment le décret n° 64-573 du 30 juillet 1964. L’article premier de la loi sur le domaine national dispose : «constituent de plein droit le domaine national, toutes les terres non classées dans le domaine public, non immatriculées ou dont la propriété n'a pas été transcrite à la conservation des hypothèques à la date d'entrée en vigueur de la présente loi. Ne font pas non plus partie de plein droit du domaine national les terres qui, à cette date, font l'objet d'une procédure d'immatriculation au nom d'une personne autre que l'Etat ».
Le domaine national crée quatre zones :
• Les zones pionnières qui sont des zones d’action spéciales non encore aménagées. Il n’existe pratiquement plus de zones pionnières au Sénégal depuis que celles du Delta (Nord) ont été reversées dans les zones de terroirs.
• Les zones urbaines qui servent pour l’habitat en milieu urbain. Dans cet espace, des zones touristiques peuvent être créées.
• Les zones classées qui sont des espaces protégés. Les terres des zones classées sont considérées comme une réserve foncière permanente. Ces zones sont prévues spécialement pour assurer la protection de l’environnement et le développement durable. En principe, les activités économiques sont interdites dans cet espace. Néanmoins en cas de déclassement de certains de ces espaces, la collectivité locale peut assurer sa gestion. Ce qui peut permettre à des projets de pouvoir s’installer dans de telles zones.
• Les zones de terroirs qui sont les zones les plus importantes. Ces zones sont en principe réservées à l’agriculture, à l’habitat rural, à l’élevage et au parcours du bétail.
Les terres du Domaine national relèvent d’un statut juridique assez original. Elles sont la propriété de la nation et l’Etat en est le détenteur en vue d'assurer leur utilisation et leur mise en valeur rationnelles, conformément aux plans de développement et aux programmes d'aménagement. Les compétences de gestion sont transférées aux collectivités locales. Ce régime voulait assurer une certaine démocratisation quant à l’accès à la terre. L’État, détenteur des terres du Domaine national ne peut les céder qu’à la condition de leur immatriculation préalable. Les terres du domaine national qui sont immatriculées entrent dans le domaine privé de l’Etat. Dans le cadre de l’aménagement des projets, les zones urbaines et les zones de terroirs pourront être utilisées. Le fait qu’une partie de l’espace nécessaire aux activités économiques puisse se situer en zone classée peut permettre à l’Etat en respectant la procédure de déclassement de soustraire cette partie à ces compétences traditionnelles.

B-Son inadaptation au développement des énergies renouvelables
Le développement des biocarburants comme énergies renouvelables suppose la réunion de deux conditions cumulatives : il s’agit d’abord de l’existence d’un patrimoine et potentiel foncier capable de supporter la demande en terre et d’autre part l’existence d’un système foncier sécurisant ou sécuritaire pouvant garantir le retour d’investissement. A ce propos, le potentiel foncier existe, même si la majorité des terres du domaine national est détenue par les collectivités locales, les communautés rurales en particulier. Seulement, la particularité du droit détenu par tout exploitant des terres du domaine national : il s’agit du droit d’usage. Il faut rappeler que le droit de propriété est sacré et en conséquence sa détention procure des possibilités de garantie au niveau des banques et peut servir de capital pour toute entreprise rentable. Cependant, ce droit de propriété présente des niveaux de jouissance différents qui passent par l’usus (le droit d’utiliser le bien), le fructus (la possibilité de fructifier le bien) et l’abusus, qui est le degré le plus absolu de la jouissance d’un bien.
Dans le cadre du domaine national, le titulaire n’est détenteur que d’un titre d’affectation qui ne lui procure qu’un droit d’usage sur la terre. Ce qui, appliqué à la politique de promotion des énergies renouvelables, met les entrepreneurs et les populations locales qui pouvaient cultiver ces énergies (jatropha, sésame etc.) dans une situation d’insécurité foncière. Cette insécurité foncière empêche aussi toute possibilité de demande de prêt de la part des titulaires du droit d’usage. Lorsque le Président de la République avait dans les années 2000 invité les Sénégalais à s’intéresser à la culture des biocarburants, beaucoup d’entrepreneurs s’étaient ruées dans les communautés rurales pour se faire affecter des terres du domaine national afin de pouvoir développer ces nouvelles cultures. Mais ils se sont heurtés aux blocages du système juridique du domaine national qui exige deux conditions pour toute affectation : à savoir la résidence dans la communauté rurale et la capacité de mise en valeur.
Pour d’autres, qui détenaient déjà des titres d’affectation, il leur était impossible de demander des prêts au niveau des banques afin de pouvoir démarrer les investissements sur les biocarburants. Les rares actions concrètes dans ce domaine furent celles de certaines entreprises Sénégalaises (CSS, SOCOCIM) qui avaient d’ailleurs des contrats de bail avec l’Etat, mettant ainsi à l’abri leurs terres au système du domaine national. Au regard des immenses espaces dont la culture des biocarburants a besoin, il urge aujourd’hui que ce système du domaine national soit réformé dans le sens de favoriser le développement des énergies renouvelables à l’image des biocarburants.


II- Un système foncier perfectible pour un développement des énergies renouvelables

Afin d’assurer le développement de ces énergies renouvelables, il urge aujourd’hui que le réforme foncière (en cours depuis 2005) du domaine national prenne en compte cette nouveauté. Par conséquent, la réforme doit parvenir à sécuriser les droits fonciers par une privatisation de certaines zones aptes géologiquement à accueillir la culture des biocarburants (A). Par ailleurs, d’autres réformes nécessaires et urgentes doivent accompagner celle du système foncier : il s’agit du code investissement, du droit des marchés publics, de la fiscalité etc. Ces outils économiques doivent être mis à profit pour arriver au développement de ces énergies mais aussi et surtout participer à une protection de l’environnement et des ressources naturelles (B).


A-Une réforme du système foncier
Une réforme du système foncier sénégalais en faveur du développement des énergies renouvelables passe indubitablement par une privatisation des terres ou de certaines terres du domaine national. En effet, la configuration actuelle du domaine national qui ne reconnait aucun titre et ne permet aucune transaction foncière demeure inadapté pour le développement des énergies renouvelables. Le domaine national permet certes à l’Etat d’immatriculer des terres du domaine national mais cette procédure déjà assez longue ne bénéficie que pour les entreprises choisie par l’Etat. Or, manifestement, pour arriver à un développement fulgurant des énergies renouvelables, il faudrait que tous les agriculteurs intéressés puissent accéder à des terres avec des titres qui leurs garantissent des prêts auprès des banques et que les transactions (location, vente, prêts, gage etc.) puissent les aider à trouver les financements adéquats à moindre taux.
Si le risque d’une privatisation tous azimuts peut rendre sceptique certains observateurs de la gouvernance foncière, force est de noter qu’il est possible, qu’avec une réforme foncière adaptée, que l’on puisse privatiser certaines zones des terroirs plus favorables à la culture des biocarburants. En conséquence, les propriétaires auront ainsi des titres de propriété en bonne et due forme, leur permettant ainsi de s’atteler au développement de ces énergies dont les techniques culturales sont faciles, simples et accessibles sans exiger trop de moyens d’investissement. L’urgence est donc aujourd’hui une réforme de cette loi de 64 sur le domaine national afin que l’on puisse observer un véritable changement dans le paysage agricole sénégalais. Les avantages que l’on peut tirer de ces énergies sont multiples et incommensurables. Rappelons que le Sénégal est confronté actuellement à une vraie crise énergétique ; le Plan Takkal ayant montré ces limites, la seule issue demeure les énergies renouvelables (éolien, solaire, voltaique, biomasse).
Dans cette perspective, la culture des biocarburants semble être la solution à long terme. Les paysans gagneraient dans la commercialisation de ces énergies renouvelables, tandis que l’Etat verra sa facture énergétique baisser et la paix sociale pourra être garantie. De même, la sécurité alimentaire sera assurée en conséquence.


B-Une véritable cadre juridique des énergies renouvelables
En plus de cette réforme foncière, il faudra poser les bases d’un réel cadre juridique sur les énergies renouvelables. Un arsenal juridique qui serait en parfaite adéquation avec les conventions internationales pertinentes sur les énergies, mais aussi et surtout sur l’environnement. Ce cadre juridique, institutionnel et règlementaire devra utiliser certaines armes éprouvées partout pour favoriser le développement des énergies renouvelables : il s’agit de la fiscalité, des investissements et des marchés publics. Ces outils économiques sont de vrais instruments de modification des comportements des entreprises et des citoyens.
En effet, l’Etat peut poser les conditions exonératoires pour tous les produits, équipements et matériaux importés et devant servir à la culture des biocarburants. Parallèlement, le code des investissements doit être mis à profit pour des avantages et exonérations pour tout producteur de biocarburants. Enfin, le code des marchés publics peut aussi être modifié en ce sens par l’intégration des critères d’attribution des marchés publics l’utilisation des énergies renouvelables. Toutes ces réformes devraient être mises en cohérence avec la loi d’orientation sur les énergies renouvelables qui n’a pas encore été suivie de textes d’application (lois et règlements).
En outre, d’autres mesures à long terme doivent être prises pour accompagner ces réformes :
-Donner une plus grande attention aux EnR dans les documents de politique nationaux
-Encourager l’intégration des EnR dans les plans directeurs relatifs à l’énergie en place
ou prévus
-Veiller à l’établissement et au renforcement des cadres institutionnels, juridiques et réglementaires surtout en matière de Partenariat Privé-Public
-Un Transfert réel et adaptation de technologies appropriées pour la promotion de la fabrication locale d’équipements et utilisation à grande échelle des EnR
-Recherche de sources novatrices de financement comme par exemple : la taxation des énergies conventionnelles
- Intégrer les EnR dans le vécu quotidien des sénégalais

Conclusion :

La principale conclusion pour un développement des énergies renouvelables à l’image des biocarburants est aujourd’hui, au-delà des réformes, une bonne communication. En effet, il faudra d’abord informer et mais surtout associer tous les acteurs dans le processus pour contourner les résistances dues simplement à des incompréhensions. De même, l’Etat doit mettre le développement des énergies renouvelables en pôle position de ses priorités politiques et économiques ; car l’énergie qui était au départ de la création de l’humanité sera toujours à la fin.


Dr. Abdoul Aziz Sow
Docteur d’Etat en Droit Public
Université Gaston Berger de Saint Louis
Sénégal
azizdabakhsow@yahoo.fr
Mai 2011

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Commentaires articles

1.Posté par Hortoland Marie-Jo le 09/12/2011 07:59
J'ai lu avec attention votre dossier très interressant sur le foncier au Sénégal et qui explique pourquoi Il est inadapté au développement des énergies renouvelables.
Étant partenaire et associée d'une société sénégalaise spécialisée dans les énergies renouvelables, ce sujet m'interesse fortement et nécessiterait une étude approfondie si nous voulions acquérir un droit de propriété pour le développement et l'exploitation de nos activités.
Quelles sont les autorités juridiques compétentes dans ce domaine qui peuvent nous renseigner?
Merci de votre attention
MJH

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